Czy możliwy jest zwrot nieruchomości przejętej pod budowę drogi. Wyrok TK.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy specustawy drogowej nieprzewidujące możliwości zwrotu nieruchomości przyjętej na potrzeby budowy drogi publicznej są niezgodne z przepisami Konstytucji RP. Jak do tego doszło?


O czym przeczytasz?

Co to jest droga publiczna?

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Art. 2 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

  • drogi krajowe;
  • drogi wojewódzkie;
  • drogi powiatowe;
  • drogi gminne.

Warto zaznaczyć, że zaliczenie danej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych jest elementem konstytutywnym definicji drogi publicznej. Przedmiotowe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tak na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 czerwca 2008 r. (sygn. akt: I SA/Wa 383/08) wskazał, że „Nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej".

Wydzielenie działek pod drogi publiczne i ich wykup

Regulacje związane z wykupowaniem gruntów i nieruchomości pod budowę dróg krajowych zawiera ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tzw. specustawa drogowa).

Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Za działki gruntu, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Nabywanie gruntów pod drogi krajowe – wywłaszczenie nieruchomości

Podstawą prawną do przeprowadzenia wywłaszczenia nieruchomości na cele budowy dróg krajowych jest  specustawa drogowa. Ustawa ta pozwala ona na przymusowe nabywanie nieruchomości na rzecz m.in. Skarbu Państwa.

W przypadku dróg krajowych Skarb Państwa reprezentuje Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA). Ustawodawca założył, że w tym wypadku interes społeczny jest ważniejszy niż interes prywatny. Jednak samo wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie na cele publiczne i jest wyjątkiem od konstytucyjnej ochrony prawa własności.

Zgodnie z treścią art. 11a rzeczonej ustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi (tzw. decyzję ZRID). W przypadku dróg krajowych, zarządcą drogi jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA). Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje się w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku.

Ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza podziały nieruchomości i przenosi z mocy prawa własność działek na rzecz Skarbu Państwa.

Obowiązek wydania nieruchomości

Zgodnie z przyjętymi regulacjami, właściciele mają 120 dni na wydanie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (termin ten nie obowiązuje w przypadku decyzji ZRID, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności). Warto pamiętać, że za dobrowolne wydanie nieruchomości odszkodowanie zostanie powiększone o dodatkowe 5%.

Wydanie musi być dokonane poprzez złożenie oświadczenia woli na piśmie do właściwego oddziału GDDKiA. Oświadczenie to nie ma nic wspólnego z akceptacją wyceny. Premia zostanie przyznana również osobom, które się z nią nie zgadzają. 

W tym miejscu przeczytasz więcej na temat wykupu gruntów pod drogi krajowe.

Przesłanki wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2021 r. (sygn. akt: SK 37/19) jest konsekwencją toczącego się od wielu lat postępowania sądowego odnoszącego się do zdarzeń zapoczątkowanych w 2009 r., gdy prezydent Warszawy ustalił przebieg drogi powiatowej, której lokalizacja objęła m.in. nieruchomość położoną w Jelonkach.

Ponadto na mocy specustawy drogowej, decyzja prezydenta stolicy, przesądziła podział nieruchomości i przejście jej na wyłączną własność państwa.

Po pięciu latach od wydania decyzji właściciele nieruchomości położonej w Jelonkach wystąpili do sądu o zwrot nieruchomości, powołując się na fakt, iż znaczna część nieruchomości jest zbędna do realizacji celu, dla którego ją wywłaszczono na rzecz państwa, a władze mają zamiar wykorzystać ją w inny sposób niż pierwotnie zamierzony.

Wyrok NSA. Nie mógł być inny.

Proces trwał klika lat. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie uznał, że po przejęciu własności w trybie specustawy drogowej nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości i to nawet w sytuacji gdy nieruchomości ta okazała się zbędna na cele wywłaszczenia.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, specustawa drogowa nie podejmuje się regulowania kwestii dotyczących zwrotu lub alternatywnego wykorzystania nieruchomości wywłaszczonych, które nie zostały wykorzystane przy inwestycjach drogowych.

Skarżymy dalej

Po zakończeniu sprawy przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, właściciele nieruchomości wywłaszczonej wystąpili do Trybunału Konstytucyjnego ze skargą konstytucyjną o zbadanie zgodności z Konstytucją m.in. art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, rozumianego w ten sposób, że nie stanowi o nakazie odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6, działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej, skarżący podnosili argumenty, że „uniemożliwienie zwrotu nieruchomości w przypadkach objętych specustawą drogową nie jest racjonalne i społecznie sprawiedliwe, a samo w sobie stanowi podstawę do nadużyć, jak chociażby wykorzystaniem procedury pozyskiwania nieruchomości w trybie specustawy drogowej bez późniejszego zamiaru budowy drogi, a jednoczesnym przeznaczeniem gruntu na potrzeby innych inwestycji”.

Ponadto skarżący wskazywali także, że obecne regulacje bez uzasadnienia w różny sposób traktują byłych właścicieli nieruchomości. Sposób traktowania jest uzależnione od tego czy wywłaszczenie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czy też na podstawie przepisów specustawy drogowej.

Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, Sejmu oraz Prokuratora Generalnego

Po wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego przez właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, stanowisko w tej materii zajął również Sejm, Prokurator Generalny oraz Rzecznik Praw Obywatelskich. Stanowiska wszystkich tych organów były tożsame – wnoszono o uznanie przepisu specustawy drogowej za niekonstytucyjny.

Jak wskazał m.in. Rzecznik Praw Obywatelskich, „niemożność zwrotu nieruchomości przejętej na budowę dróg na podstawie specustawy nie służy żadnemu racjonalnie uzasadnionemu celowi. Wydaje się zaś niezamierzonym przez ustawodawcę przypadkowym skutkiem upraszczania procedur inwestycyjnych. Nie realizuje żadnej konstytucyjnej wartości, bo drogi nieistniejące (bądź przechodzące w innym miejscu niż pierwotnie zakładano) w żaden sposób nie służą społeczeństwu.

Nie istnieje więc konstytucyjna podstawa do przetrzymywania w zasobie publicznym nieruchomości przymusowo (i niepotrzebnie) odebranych na taki cel ich prywatnym właścicielom. Rozwiązanie takie stoi w oczywistej sprzeczności z podstawową funkcją art. 21 ust. 2 Konstytucji - zapobiegania nadużyciom władz w stosunku do mienia obywateli pod pretekstem realizacji celów, które potem okazują się fikcyjne”.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2021 r.

Dotychczas sądy administracyjne traktowały przejęcie nieruchomości na podstawie tzw. decyzji zintegrowanej (o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) nie jako wywłaszczenie w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rezultacie uniemożliwiało to odzyskanie takich działek nawet wtedy, gdy planowana droga w ogóle nie powstała bądź zbudowano ją w innym miejscu.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r. (sygn. akt: SK 37/19) uznał, że taki stan rzeczy narusza Konstytucję. Jak wskazano w treści uzasadnienia ww. wyroku, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 oraz z 2021 r. poz. 784) rozumiany w ten sposób, że nie stanowi o nakazie odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6, działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11 i 234), jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Uzasadniając wyrok, sędzia Trybunału Konstytucyjnego Michał Warciński (sędzia sprawozdawca) wskazał, że „jeśli Konstytucja stanowi o możliwości wywłaszczenia tylko na cel publiczny, to wywłaszczenie, które takiego celu nie może osiągnąć jest zakazane, a jeśli już nastąpiło – to jego skutki powinny być usunięte. Słuszne odszkodowanie za wywłaszczenie nie kompensuje w pełni uszczerbku wynikającego z wywłaszczenia”.

Ponadto jak powiedział sędzia „słuszne odszkodowanie otrzymane za niezasadne wywłaszczenie nie podważa konstytucyjnej konieczności przywrócenia stanu sprzed wywłaszczenia w maksymalnym zakresie, jeśli okazało się, że wywłaszczenie nie osiągnęło celu publicznego. Obowiązek zwrotu wywłaszczonego bezcelowo prawa majątkowego wynika zatem z dopuszczalności wywłaszczenia tylko na cel publiczny”.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydano w pięcioosobowym składzie. Przewodniczącym składu orzekającego był sędzia Trybunału Konstytucyjnego Bartłomiej Sochański. Orzeczenie zapadło jednogłośnie na posiedzeniu niejawnym.

____

Jeżeli masz pytanie związane z nieruchomościami napisz do nas na redakcja@mieszkanie.pl , a my postaramy się zgłębić temat i odpowiedzieć w formie artykułu.

Advertisement
Advertisement

Artykuły, które mogą Cię zainteresować

Pachnące pomarańcze z goździkami

Idealny dodatek do herbat, a podczas suszenia może być także naturalnym świątecznym zapachem, który nada naszym mieszkaniom wyjątkowego i magicznego klimatu.

Advertisement